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陈光:论区域法治竞争视角下的地方立法协调

时间:2019-09-11

  在全面依法治国和全面深化改革背景下,脱胎于区域经济社会一体化发展和治理实践的区域法治竞争,逐渐获得了法治与改革双重意义,成为地方法治竞争的一种有益升级。地方立法协调是区域法治建设与竞争的基本内容之一,具体包括根据立法的协调和关于立法的协调两种类型。从应然角度讲,地方立法协调应是区域法治竞争的首要衡量指标,但地方立法协调在实践中却遭遇了体制与实施尴尬。导致地方立法协调动力不足的原因可以从经济基础、文化观念和体制机制三个基本层面来分析,而动力的获取也主要来自这三个层面。各区域内的地方政府及立法者应该从提升区域法治竞争力的视角去看待地方立法协调,借助地方立法协调推动一种新型的法治市场——区域法治市场的形成。

  “随着我国区域经济一体化的迅猛推进,若干个经济一体化区域的出现及其蓬勃发展,已经超出了传统行政区划的边界领域,也超出了某一现有行政区地方立法调整的传统能力和固有范围。”在此背景下,学者们就如何更好地实现区域一体化中的地方立法合作与协调等提出了诸多建议。有学者甚至提出了“区域法治”的概念与“区域法治先行”的法治建设策略,认为:“随着改革开放的全面推进和中国经济社会的进一步发展,在先行地区进行的法治实践必然会通过跨区域合作的形式,将其经验教训予以传播,从而对国家法治发展进程产生积极影响。”不可否认,无论是关于区域经济一体化中地方立法协调机制建构的建议,还是“区域法治先行”的策略性方案,都具有实践启发性与指导性。然而,上述研究也存在一个视点上的盲区,即忽视了对作为区域合作与发展主导者——中央与地方政府的作用动机或动力来源的探讨,这是导致现有研究难以充分解释区域地方立法协调与法治建设实践滞后于理论研究或学术期待的重要原因。基于这一认识,笔者将区域法治竞争视为地方法治竞争的升级版,然后从区域法治竞争的视角分析区域经济一体化中地方立法协调的现状与动力问题,最后就如何通过加强地方立法协调以推进形成一种区域法治市场提出相应的建议。

  “地方法治”这一概念是因应着法治国家建设而被提出来的,虽然对于是否存在“地方法治”在学界曾有过不同的看法,但是随着法治建设的不断推进,“地方法治”从概念到理论,获得越来越多的认可。卓泽渊认为,“地方法治建设可以成为国家法治建设的‘小样’和‘范本’。地方法治建设可以成为国家法治建设的小样,为整个国家的法治建设提供试点;也可以成为其他地区法治建设的范本,供其他地方参考乃至复制。”这一观点具有一定的代表性。地方法治是国家法治的一部分,也是国家法治在特定空间内的具体展开。很长一段时间内,学者们在研究法治国家理论时多注重一种静态的结构研究或者动态的历时性研究,忽略了法治建设过程本身所包含的历时性与空间性的双重属性。“地方法治”概念的提出以及相关理论研究,在很大程度上弥补了这一缺陷。

  既然地方法治从属于国家法治,那么就要遵循国家法治建设的基本原理,尤其是维护宪法至上为基础的法制统一原则。但这并不意味着地方法治完全没有属于自己的探索与发展空间。《立法法》所赋予的地方立法先行先试权(第73条第2款)某种程度上认可了地方立法所具有的一部分相对独立的空间,加之不同地方(主要以省级行政区划为单元)在经济发展模式和地域文化传统等方面存在着程度不同的差异。这些都为地方法治建设过程中各地方在法治领域的差异性发展乃至相互竞争,提供了前提。近年来,地方法治竞争问题也引发了学者们越来越多的关注和研究。周尚君指出,“地方法治竞争作为制度竞争的一个重要表现形式,主要是指通过立法、司法、执法和社会治理活动,实现以产权切实保障、市场监管规范、司法独立公正和执法高效文明为基本特征的地方制度供给机制和制度环境的改善,实现地方与地方之间以比较制度优势而胜出的竞争范式。”地方法治竞争理论的提出,对于法治建设乃至地方发展模式而言,至少在理论层面具有开创意义。但在实践层面,我们要清醒地认识到,地方法治竞争与整个法治建设的定位相似,依然具有很强的依附性,要服务于特定的政治、经济与社会目标。诸如“市场经济是法治经济”“依法治**”等口号都反映了法治建设及法治竞争的这种依附性。这也决定了地方法治竞争在短时间内很难成为一种与地方经济竞争相并行的、相对独立的发展与竞争模式。

  尽管如此,2012年党的十八大召开以来,尤其是党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”和十八届四中全会提出全面依法治国之后,法治建设作为实现国家治理体系和治理能力现代化的核心之义,以及作为“四个全面”的战略之一,不仅在全国范围内得到更多的重视,各地方也加大了法治建设的力度,使地方法治逐步进入一个实质竞争的阶段,并使地方法治逐渐脱离对特定政治或经济目标的过分依附,而具有了更大的相对独立性。周尚君认为,“总而言之,地方法治竞争的核心在于法治,不在竞争。在国家治理体系和治理能力现代化的征程中,地方治理结构趋好的‘竞优’路径已经极大程度趋向于法治。”实践中,法治建设指标的构建和实施,以及地方法治指数排名等举措的推出,使得地方法治建设与竞争具有了越来越强的独立性。

  在我国地方经济社会发展过程中,基于空间毗邻、经济互补、文化传统相似等因素的影响,出现了跨行政区划的区域经济社会一体化发展的趋势与模式。随着区域一体化的推进,区域公共治理的法治问题也凸显了出来。有些学者开始提出并研究区域发展和治理中的法治问题。公丕祥指出,“区域法治发展是国家法治发展的有机组成部分,是国家法治发展在主权国家的特定空间范围内的具体实现”,而“推进区域法治发展,这是中国法制现代化进程中的一项重大议程”。相对于国家法治,区域法治就是一种地方法治。由于我们一般将地方法治的“地方”限定在省或市级行政区划意义上,而将区域法治的“区域”在跨省或市级行政区划的意义上来使用,所以区域法治又不同于一般意义上的地方法治。当然,区域法治与地方法治的差异并不能掩盖两者之间千丝万缕的关联。从某种意义上讲,区域法治是地方法治的升级,区域法治竞争则是地方法治竞争的升级版。

  与地方法治竞争相似,区域法治竞争也是脱胎于不同区域之间的经济竞争,对于区域经济发展和竞争有着很强的依附性。 不同的是,区域法治竞争是随着区域经济社会一体化的推进而出现的,它要求法治建设与法治竞争不再依托与既有的省或市级行政区划,而是在协调合作基础上形成区域性法治特色或优势。 无论从理论上还是实践中来看,区域法治特色或优势的形成是可能的,“从一个国家的内部来看,中国的某个区域或领域由于区域文化的差异所致的区域法治各自特色,尽管整个国家法治的大背景是统一的,但不同区域的法治也应该是富有地方和区域特色的,这是法律地方性知识的最好注脚”。 这也就意味着区域法治竞争是可能的,也是可行的。 泛珠三角地区通过加强执法协作来提升区域法治竞争力便是典型的例子。 如2009年12月,泛珠三角地区内地九省区签订专利行政执法协作协议,旨在“加强泛珠三角区域专利行政执法协作,加大专利行政执法和市场监管力度,促进区域经济共同发展”。 类似的区域法治建设事项在泛珠三角地区较为多见,这也使得该区域不仅在经济社会发展领域具有区域比较优势,在法治建设和法治环境方面也形成了区域比较优势。

  相比较而言,有的区域由于法治建设相对滞后,在一定程度上制约了区域经济社会的发展。 如何从法治视角优化区域发展制度软环境,成为这些区域内地方政府优先考虑的工作。 例如,针对东北地区经济社会发展乏力的境况,尤其是近年来“投资不过山海关”的说法,东北地区各省市在进行反思同时,加大了以法治措施加以整改的力度。 在2017年东北三省政府工作报告中,“法治,也自然成为三省政府工作报告中为优化营商环境而必须强化的关键词。 ”在具体举措方面,辽宁省人大常委会于2016年12月通过了《辽宁省优化营商环境条例》,大连市政府也发布了《大连市营商环境投诉处理实施细则》,以立法的方式加以改进。 在这种背景下,改进东北地区的区域法治环境,本港台开奖现场直播直播势在必行。 由此可见,区域法治竞争已经成为各区域之间综合实力竞争的一个重要组成部分。

  无论是泛珠三角地区还是东北地区,区域法治建设的直接目的是为区域经济社会发展提供法治保障,这与改革开放初期地方法治的角色或功能定位非常相似,但是在全面推进依法治国和全面深化改革大背景下,区域法治建设与竞争将获得法治与改革的双重意义,从而逐渐具有了独立存在和运行的基础与意义。

  一方面,区域法治相对于国家法治和地方法治而言,属于中观意义上的法治,它既承接和落实国家法治建设任务,又改进地方法治建设中的不足并提升地方法治建设的品质。国家法治需要在具体的地理空间中呈现。我们在意识到不同省市的特点和发展需要的差异之后,强调地方法治(以地方立法为代表)可以或应该有自己的特色。其实,这种特色同样存在于跨省市的区域法治建设之中。经过这些年的发展,我国已经初步形成了东北地区、京津冀地区、长三角地区、西部地区、中原城市群和泛珠三角地区等若干跨省市的发展区域。地方经济的竞争已经在原来的省际和市际竞争基础上,增加了区域间的竞争。区域间经济竞争的过程必然也是法治竞争的过程。东北地区对法治政府建设重要性和紧迫性的认识及相关行动,已经充分说明了这一点。

  另一方面,区域法治建设与竞争的过程,也是对既有的以行政区经济为依托的地方法治竞争模式改革的过程。地方法治竞争对应的是以省或市为单位的行政区经济的竞争。行政区经济竞争模式对于我国经济社会的发展曾经发挥了重要的作用,但其弊端也很明显,那就是生产要素或市场资源因受地方政绩考核机制等因素影响难以在更大范围内实现优化配置。区域法治竞争对应着区域经济竞争,以更好地促进区域经济社会一体化以及生产要素在更大范围内优化配置为其内在价值追求,旨在克服既有的行政区经济及对应的地方法治竞争模式的弊端。不仅如此,区域法治竞争对于现行的立法体制、执法体制乃至司法体制等都提出了相应的变革要求。因此,从改革意义上讲,区域法治竞争作为地方法治竞争升级版的意旨更为明显,也更加符合全面深化改革的大趋势,无论对于法治建设还是改革深化都是有益的。

  当然,区域法治建设与竞争要借助于具体的法治运行机制来实现。有学者提出了构建法制化区域政府的建议,主张“我国区域政府立法,程序上应从修改《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《立法法》等入手,明确区域政府的法律地位,并赋予区域政府和区域政府理事会一定的立法权”,意图以此提升本区域的法治竞争力。从法律运行的角度看,法治的起点在于立法。无论是改革开放初期提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设十六字方针,还是党的十八届四中全会提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的全面依法治国的新十六字方针,立法始终都是作为法治建设的逻辑与实践起点而存在。立法竞争是地方法治竞争的主要内容之一,也是区域法治竞争最为直观的指标,因此得到了各个区域较多的重视。与法制化区域政府构建的这种方式相较,通过地方立法协调来满足区域经济社会及其一体化发展的立法需求,并提升区域法治竞争力,具有更强的可操作性并已逐渐为各区域所认同并加以实践。例如,陈俊在研究长三角地区经济协调发展对于立法协调的内在需求时指出,“通过区域内的法制协调,特别是立法协调并使之制度化,提升区域合作功能和效率,促进长三角地区经济更好更快的发展,是破解长三角协调发展难题的有效之举”。那么,地方立法协调在区域法治竞争种究竟应该扮演一种什么样的角色呢?实际情况又如何呢?

  作为区域法治建设一项重要内容或要素的地方立法协调,在区域法治竞争中自然也扮演着非常重要的角色。意识到这一点,很多区域的地方政府都加强了相互间的立法协调,以使本区域在经济社会发展及竞争中占据优势或主动。“政府合作的立法协调是政府为了促进区域经济协调发展,以构建和谐统一的区域立法体系、营造公平正义的法治环境为目标,推动地方人大和政府立法机关开展立法活动的一种政府参与行为。政府合作的立法协调的出发点和归宿就是通过政府参与立法协调推动相关立法机关开展立法活动,为促进区域经济一体化发展营造良好的法治环境。”因此,基于地方立法协调在区域经济社会一体化发展的重要作用,以及考虑到地方立法协调在区域法治建设中的起点性地位,地方立法协调应当作为区域法治竞争的首要内容或指标加以衡量。

  区域法治竞争建立在定量与定性综合评价基础上,不同区域的法治建设水平或法治环境优劣,要借助于一系列科学有效的指标加以衡量或体现。由于法治的基本内容包括立法、执法、司法和守法四个部分,所以法治竞争的指标也主要围绕这四项基本内容加以设计,区域法治竞争的指标体系的设计与构成也不例外。不过,就立法、执法、司法和守法这四个方面来看,司法和守法之间的区域差异与竞争,与特定区域的关联性不是很强,也即司法和守法虽然也是区域法治竞争的基本内容,但这两者的区域属性并不像立法和执法那样突出。立法和执法更多地需要区域内不同地方之间的合作与协调。实践证明,综合竞争力较强的区域(如珠三角和长三角地区),在立法和执法的合作与协调方面,也有着更多的举措并取得更多的实效。换言之,地方立法与执法的合作与协调在很大程度上决定着区域法治的竞争力,而区域法治竞争力与区域综合竞争力又呈正相关。当然,作为区域法治竞争力重要衡量指标的地方立法协调与地方执法协调,两者在具体的指标内容和要求方面是不同的。

  就立法而言,区域法治竞争对于地方立法协调的基本指标是完备性与协调性。具体而言,地方立法协调的完备性主要考察各个区域在区域经济社会发展各个领域或各项事务上地方立法协调内容与机制的完备性,是否做到了各个领域或各项事务的法制需求能够很好地通过地方立法协调予以满足。而协调性则主要是考察各个区域内不同地方的立法之间的协调一致情况,包括不相冲突的消极协调和衔接有序的积极协调两个方面。就立法与执法的关系而言,区域法治竞争视角下的执法一方面是区域内有关执法主体执行国家法律法规;另一方面执行区域内的地方性法规或地方政府规章,后者就涉及对经过地方立法协调后的地方性法规或规章的执行。因此,地方立法协调的质量对于区域内的行政执法也会产生重要影响。

  鉴于上面的分析,地方立法协调在衡量区域法治竞争力的指标体系中应该占有非常大的权重。如果将区域法治竞争力的数值确定为100,那么在构成区域法治竞争力的四个部分——立法、执法、司法和守法的合作与协调——当中,地方立法协调所占的权重数值应当在35至40之间。至少在当前阶段的区域法治竞争中,这样的比例定位是合理的。故而,各个区域内的地方政府或地方立法主体应该将地方立法协调置于非常重要的地位,投入更多的精力开展地方立法协调工作,开展共同立法、化解立法冲突或进行立法协作等,既要善于利用地方立法协调来促进和保障区域经济社会及其一体化的发展与治理,也要注重以地方立法协调带动区域行政执法水平以及法治竞争能力的提升。例如,广东省围绕《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》编制了配套立法规划,制定了《广东省实施》,并就珠江三角洲地区水质保护和大气污染防治等重点领域制定了专门的地方性法规或地方政府规章,“这些法规、规章的出台,对实现资源整合、协调行政冲突、形成整体合力、保证跨行政区划的城市群协调发展具有重要意义”。类似的立法活动还有《辽宁沿海经济带发展促进条例》和《湖南省长株潭城市群区域规划条例》等。这些立法例都很好地佐证了地方立法协调对于确定和提升区域法治竞争力的重要性。

  相对于应然的理论设定,地方立法协调在区域法治竞争实践中的处境并没有那么乐观。从理论上讲,地方立法协调主要受两个因素影响:一是现行的立法体制;二是区域经济社会及其一体化发展和治理的立法需求。前者决定了区域立法所采取的样态只能是地方立法协调,后者决定了地方立法协调的存在合理性与必要性,同时也表明了地方立法协调对于区域经济社会及其一体化发展和治理的依附性。在实践中,地方立法协调作为区域法治竞争的关键指标之一,也存在很多问题。主要表现为各区域在地方立法协调问题上讨论的多、落实的少,而且地方立法协调依附性强、独立性弱。换言之,地方立法协调在实践中遭遇了很多体制与实施上的困境,并没有像理论上所预期的那样,对区域法治竞争形成有力支撑。

  地方立法协调讨论的多、落实的少。这种现象普遍存在于各个区域经济社会及其一体化发展和治理实践中。对于法治(或法制)在区域发展和治理中的作用,学者们从20个世纪90年代国家提出“西部大开发”战略时便已提出。在我国西部开发中,十届全国人大常委会的立法规划就已把起草制定《西部开发促进法》列入其中。之后,旨在推进各个区域法治建设的学术论坛(如环渤海区域法治论坛、东北法治论坛、长三角法学论坛、泛珠三角合作与发展法治论坛等)也陆续召开并延续至今。这些论坛大都围绕区域地方法治建设包括地方立法协调等问题展开,也提出了不少建议。但是这些学术讨论及建议对于地方立法协调实践推动的影响有限,大部分区域并没有将地方立法协调纳入推动区域经济社会一体化发展和治理的重要日程中,政策手段依然是各区域内地方政府加强区域协作与协调的主要方式。虽然也有一些区域尝试采用立法或法治的手段,也通过了相应的区域发展促进法或者在某些领域加强立法与执法协调与合作,如《东北三省政府立法协作框架协议》的签订一度引发关注和期待,但总的来看地方立法协调在推进区域经济社会一体化发展和治理中所发挥的作用并没有预期中那么大。

  地方立法协调严重依附于区域经济社会及其一体化发展和治理需要,少有自己的独立性,这种现象在短期内并没有改变的迹象。在地方立法协调的两种基本类型中,根据立法的协调从一开始便将地方立法协调作为保障和促进区域经济社会发展和治理的工具,如学者们对《西部开发促进法》的功能定位便可见一斑,即“《西部开发促进法》的具体功能包括:规范和保障国家西部开发战略实施;维护西部开发秩序和开发效益;解决和规定在开发过程中产生的一系列法律问题和法律冲突。”关于立法的协调尽管直接目的是为了加强立法协作、提高区域立法质量,但最终指向的也是为更好地服务区域经济社会发展和治理需要。地方立法协调的这种依附性说明了区域内各省或市级地方政府尚未在法治建设层面上定位地方立法协调,由此也反映了区域法治竞争的意识和情势并未真正形成。

  地方立法协调在区域经济社会及其一体化发展和治理实践中的尴尬境遇,使得一些人开始怀疑地方立法协调乃至区域法治建设的必要性与有效性。例如,有学者认为,“区域法治发展的概念忽略了法治与主权的关系,在逻辑上不能自洽,区域的范围也难以准确划定,而且概念内涵也无法与地方法治进行有效区分”,提出应当以“区域法制”来代替“区域法治”,并主张“从中央立法、地方联合立法、区域行政和区域纠纷解决等四个方面加快区域法制建设。”笔者认为,地方立法协调以及区域法治建设的当前境遇是体制惯性所致,有其相应的必然性和一定的合理性。这种境遇与国际层面的立法协调和法治建设相类似,多主体的合作与协调总是会受到各种因素的影响。例如2017年法国倡议《世界环境公约(草案)》是一次意欲推动全球环境治理一体化而整合国际环境立法的尝试,但各国政府对公约草案本身尚未明确表态,理论界对其内容和作用亦有所质疑。尽管如此,我们并不应因此而失去推动地方立法协调和加快区域法治建设的信心。动力不足是地方立法协调遭遇现实困境的主要原因,要想使地方立法协调从目前的严重依附走向相对独立,需要认真分析影响地方立法协调和区域法治建设与竞争的动力因素,充分调动区域法治竞争所包含的法治与改革的双重属性,在此基础上探索构建一套有效的动力机制。

  导致地方立法协调动力不足的原因可从以下三个方面分析:第一,以经济建设为中心是党的十一届三中全会以来确定的总基调,区域内各地方政府的一切工作只有围绕着经济发展才能获得其存在的空间与意义,地方法治建设也不例外。改革开放40多年来,无论是依法治国还是法治建设都要服务于经济建设这个中心。经济建设为中心始终处在各地方政府决策与工作的核心日程中,而地方官员的政绩考核中经济发展指标显然权重很大。地方法治乃至区域法治的建设与竞争都是从属于此,而非一个相对独立的系统。当地方立法协调能够对区域经济发展及相应的政治绩效带来显著影响时,它便会得到地方政府决策者更多的重视,从而获得相应的发展动力。反之,则难以获得足够动力。第二,现代法治理念的缺失尤其是长期以来法律工具主义的盛行,使得从决策者到一般民众对于法治在区域发展和治理中的功能缺乏足够的认识或者尊重。现代法治理念要求将法治作为一种独立的价值,它不应服从于任何特定的政治或经济目的,而只是相对于个体自由和公共福祉的维护而言才是一种手段的存在。显然,受传统法治文化及建国以来法律工具主义的过分强调的影响,无论是决策者还是社会民众都还没有真正认识到法治的内在精髓和独立价值。地方立法协调以及区域法治应服务于区域经济发展及治理的需要,不过是法律工具主义的一个具体体现而已。第三,现行立法体制所包含的对央地关系的设定也在深层次地影响或制约着地方立法协调及区域法治建设与竞争。“由于受各种因素的影响,我国国家立法权配置尚有待进一步完善,当前至少仍然面临着失衡、失调、失信和失控四重困境。”立法权配置的困境存在中央立法和地方立法的各个层面,而中央和地方立法权的配置具有基础性意义和影响。诚然,改革开放以来我国地方立法权获得了很大的增容,但仍然没有超出《宪法》第3条第4款所设定的处理央地关系的基本原则,即“中央统一领导下充分发挥两个积极性”,这与我国单一制的国家结构形式有关。地方国家机关包括地方立法机关真正自主自治的空间很有限,而且缺乏自主自治的经验。反映在地方立法协调和区域法治层面便是,地方立法机关或地方政府尚未找寻到如何在现行立法体制和央地关系定位下,在跨行政区划的区域层面灵活地运用其所享有的地方立法权及地方治理权。

  可见,影响地方立法协调动力的原因涵盖了经济基础、文化观念和体制机制三个基本层面。地方立法协调动力缺乏的问题源于此,而欲使地方立法协调获得更多或充分的动力之努力方向也在于此。地方立法协调的直接目的是为了推动区域法治建设与发展,而“区域法治发展的任务之一就是要致力于建构一套有利于区域经济社会健康发展的规则体系,藉以有效地调节区域社会主体的行为预期引导区域社会主体向市场和社会提供能够增进区域社会根本福祉的产品进而为区域发展确立可靠且可行的规则基础。”换言之,经由地方立法协调而推进的区域法治发展并不是脱离于现行的政治、经济、社会和文化系统的异类,而是产生于既有的政治、经济、社会和文化系统的一个子系统。地方立法协调所追求的独立也不是完全的独立,而是一种相对意义上的独立,追求的是一种对法治独立价值的一种高度认可与尊重。不仅如此,地方立法协调意图在区域层面上实现法制的一体化,从而突破现行的行政区经济和地方法治日益呈现的弊端,从而提升特定区域整体的竞争力。如王春业所言:“区域法制一体化,提升的不仅是区域的法律品质,而且是区域的竞争能力。一个透明可预期的一体化市场规则和法制条件,将成为经济区域竞争和持续发展的核心优势。”

  因此,今后地方立法协调的实践动力仍然要从经济基础、文化观念和体制机制三个基本层面去获取。区域法治建设情况及其竞争程度从根本上仍取决于区域经济社会及其一体化的发展程度,只有加快推进区域经济社会一体化发展程度,才能为地方立法协调和区域法治竞争提供根本动力。文化观念虽然在一定时期内具有稳固性,但不意味着文化观念是不可改变的。随着全面依法治国的推进和法治中国建设的成效愈加明显,政府决策者和社会民众的法治观念也会随之更新,从而重新审视和定位地方立法协调和区域法治竞争在整个法治建设中的功能与角色。体制机制层面动力的获取过程也是我国全面深化改革的过程,这一过程中既有立法体制的调整和央地关系更合理的定位,将与地方立法协调以及区域法治建设机制的创新同步进行,从而激发出蕴藏在体制机制背后的动力与活力。

  改革开放以来我国经济社会发展取得了巨大的成绩,一个很重要原因是市场取向的经济社会发展模式,即通过培育一个统一的市场,让各种生产要素或市场资源在更大的市场范围内获得相对自由的优化配置,从而提高资源利用的整体效益。虽然市场经济的基础理念已由原来的自由竞争演化为追求自由竞争与公共利益的平衡,但竞争仍然是市场机制之所以能够带来高效率的根本原因和根本理念。既然在竞争理念下经济建设与发展获得如此大的成绩,那么法治建设与发展要取得高效益不妨也尝试引入更多的竞争性因素。由此,地方法治竞争以及作为其升级版的区域法治竞争,则是非常值得鼓励的法治行为,两者将有助于导向一种新型法治市场的形成。

  从某种意义上讲,地方法治竞争的出现标志着一种法治市场的形成,因为一种“规则竞优”的理念已包含其中。“地方是国家治理的实施主体,是全面依法治国的重要动力。在全面深化改革背景下,要让地方在推行法治、提高治理水平和公共服务质量方面充分发挥作用,就必须尊重和有益于可持续发展、促进制度正向激励,推动地方法治竞争良性格局的逐渐形成……,最终实现中央提出的全面依法治国战略构想。”地方法治竞争格局的形成是推动区域法治竞争的基础,也是全面依法治国战略在空间维度上得以推进的必经环节。由于全面依法治国或法治中国建设要在若干个区域空间维度上展开,不同区域空间内的参与主体、规则要素和治理结构等又是存在一定差异的,“复合的、多元的治理结构既维系着自由及民主机理,进而又促成及保护着法治不沦为简单的强势及多数之治,分治、自治及其微观治理状态正是区域法治的构成基石。”这就为区域法治竞争的出现提供了正当性基础,于是一种相对于地方法治市场的新型法治市场——区域法治市场也有机会形成。

  区域法治市场的运转内核仍然是竞争机制,而地方立法协调则是提升区域法治竞争能力的重要机制。在区域法治竞争的四项基本内容或指标方面,地方立法协调与行政执法协调的区域属性最强,而地方立法协调承担着构筑科学合理、融贯一致的区域发展和治理规则体系的基本功能,是区域法治运行的逻辑与实践起点。根据立法的协调的质量高低可通过其所协调的区域经济社会事务发展或治理的效果予以反映,关于立法的协调则直接指向区域立法活动及结果的质量。显然,无论何种类型的地方立法协调,都反映了地方立法协调的内在品质,从而也是区域法治竞争力的体现。因此,各区域内的地方政府及立法者应该从提升区域法治竞争力的视角去看待地方立法协调,加大地方立法协调的工作力度,通过推动区域新型法治市场的形成来为法治中国建设作出贡献。

  地方立法协调从形式上看是一种立法活动,但实际上是一种政治活动,是一种在中央和地方博弈框架内的主要由地方政府从事的一种政治活动。地方政府在地方立法协调中的作用或影响力之大,是显而易见的。美国学者罗伯特A达尔认为,政治是影响力的运用,“在一个由所有团体、协会、机构、集体与人民构成的政治体系中,政府的影响力是最大的,因为政府与暴力的合法使用有独特的关系,并且还可以运用或至少有可能运用与这种独特关系相伴而来的影响力。”诚然,我国区域法治建设与竞争的根本动力在于市场经济的进一步发展,但直接推动力则来自于政府尤其作为领导核心的执政党。就政府而言,政府应该不断完善与之相适应的治理结构,在配置好中央和地方立法权基础上,通过“帽子”“票子”“面子”等手段,来充分调动地方立法协调和法治建设的积极性。就执政党而言,既然执政党已经宣示了全面深化改革和全面依法治国的决心,那么地方立法协调以及相应的区域法治竞争便是落实这两个全面的重要楔子,借助于地方立法协调能够在推动法治建设同时助力改革的深化,所需要的则是执政党和各级政府发挥足够大的影响力,并拿出有效的举措和切实的行动。

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